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金牛3登录注册推进地方政府绩效评估创新发展

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  政府绩效评估作为政府治理的有效工具,在推动构建决策科学、执行坚决、监督有力的管理运行机制,提升政府治理水平等方面发挥了重要作用。从评估主体属性来看,中国地方政府绩效评估可归结为“政府本位”与“社会本位”。“政府本位”评估由政府部门主导,是“管理理性”下以推动工作落实为导向的任务型评估。“社会本位”评估由非政府组织主导,是“专业理性”下以科学量化绩效为导向的第三方独立评估。从一定意义而言,中国地方政府绩效评估实践逐渐由自我建构向借助外部力量协作共建转变,第三方专业化的绩效评估也从脱离政府管理情景下的理论自主建构转向嵌入政府管理实践,在评估实践的理论建构、方法应用、流程再造等方面发挥一定的专业作用。

  政府内生性需求下的自主探索创新

  地方政府开展绩效评估的原动力来自内部管理的实践需求和革新发展的现实要求。政府作为公共事务管理主体,金牛3登录注册网址管理成效取决于政策或任务是否予以有效落实。政府管理者首先要评估的是被评估单位干了些什么、干得怎么样。2011年政府绩效管理工作部际联席会议审议通过《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》后,政府绩效评估逐渐成为地方政府管理创新的重要突破方向。

  总体来看,“政府本位”的政府绩效评估主要存在四种评估类型:一是具有普遍适用性的政府部门绩效评估。当前大部分地方政府绩效评估实践在一定程度上均属于政府部门绩效评估。二是具体行业或垂直管理部门的绩效评估,即政府的主管业务部门开展的自上而下的评估。三是专项领域的绩效评估,比如由财政部门牵头领导,各级财政部门实施的预算绩效评估。四是个人绩效评估,主要是党政领导班子考核和公务员平时绩效考核。“政府本位”评估主要功能是加强政府系统内部的管理控制和监督,评估结果主要限于内部使用,较少对社会和公众公开,表现出较强的“内向性”和“封闭性”特征。在一定程度上评估往往只关注政府活动的投入和“直接”产出,比如工作任务完成了多少、进展到什么程度、取得哪些成果等,较少关注投入和产出所产生的社会效果。

  专业技术理性下绩效评估的第三方建构

  “社会本位”的政府绩效评估是源自对“政府本位”评估信度和效度的补充,进而寻求评估的独立性、客观性和科学性。政府绩效评估具有较强的理论专业要求和实践应用诉求,需要更多的专业性知识和管理情景知识予以解决。专业化第三方评估成为外部评价政府绩效好坏,打破政府部门绩效评价的“内向性”和“封闭性”,促进政府管理改革创新的重要方式。从当前评估实践来看,华南理工大学组织开展的广东省地市级政府绩效评估,中国社会科学院政治学研究所对全国部分地市级政府和副省级直辖市政府组织整体绩效进行的客观量化评估,北京师范大学组织开展的中国省级政府效率评价,在评估理论和实践界具有较强的代表性。

  “社会本位”评估更多聚焦政府组织整体性绩效或效率以及公共政策绩效(项目绩效),更多关注绩效结果,大多属于事后总结性评估。然而,社会本位评估有金牛3登录注册网址功能局限性:一是由于大多数第三方评估属于外部总结性评估,是对政府管理结果的评估,即“已做的好不好和怎么样”;但并没有介入绩效管理过程,即如何有效地促进目标完成以及在目标偏离时及时纠正方向,从而不能有效发挥政府绩效评估前置预警的作用。二是外部第三方独立评估虽然在一定程度上提高了评估的科学性和独立性,但也使政府组织和人员失去自我学习的机会。最成功的考评系统不是“抓住缺点”的系统,而是一个学习的系统,金牛2登录注册链接帮助鉴别、巩固和改善有效的工作行为,修正和去除无效的工作行为。

  政社融合:绩效评估实践发展的新常态

  推进地方政府绩效评估创新发展,需要做到绩效评估体系在管理者与专业人士之间的互动影响,这种模式也适用于应用绩效评估。20世纪90年代末,为有效回应建设服务型政府和人民满意政府,地方政府开始将社会公众和媒体力量吸纳到政府绩效评估活动中,不断涌现了万人评议政府部门、网上评价政府工作等多样化评估活动。地方政府绩效评估由封闭单一向度转向与媒体、公众的政社互动。如果说引导公众、媒体参与政府绩效评估是为解决政府回应性、管理民主化问题,那么在政府绩效管理过程中引入专业第三方机构则是为了提高评估的专业性和权威性。

  2013年,李克强总理在国务院常务会议上提出要加快推进政府向社会力量购买公共服务;2014年,财政部、民政部以及国家工商总局印发《政府购买服务管理办法(暂行)》,明确提出政府履职所需辅助性事项,比如标准评价指标制定、社会调查、监督检查、评估、财务审计、咨询等,可以通过政府购买服务的方式交由社会力量组织承担。至此,地方政府通过服务购买方式委托专业第三方机构开展绩效评估逐步成为一种有效的合法途径。政府委托第三方评估模式在一定程度上实现了双方的优势互补。一方面,政府从绩效评估的具体事务中解脱出来,依托第三方开展评估工作,不仅增强了评估客观性和专业性,而且有效地解决了政府内部“熟人”关系下的评估难等问题。另一方面,第三方机构通过实质性组织参与评估工作,能够嵌入政府组织内部管理运作,为公众了解政府管理运作提供帮助。

  总体而言,政府主导下的参与式评估与委托第三方评估,在一定程度上实现了公众、专家与政府三者之间的有效互动,为评估实践有效融合发展提供了有益探索。但是,从金牛3登录注册网址功能本质上来说,两者金牛3登录注册入口均属于“政府本位”下的评估模式,绩效评估的组织权和管理权仍旧实际掌握在政府部门手中,公众和专业第三方机构在政府绩效评估过程中处于从属和被动参与位置。地方政府通过服务购买等方式引入外部力量参与政府绩效评估过程,实质上是政府主导下的第一阶段融合。一方面,从一定意义而言,当前融合仅是评估主体多样性的融合,专业第三方机构或公众在政府绩效评估中的参与度仍相对有限,在政府绩效评估过程中缺少一定的话语权。另一方面,当前政府绩效评估实践融合发展的联合度金牛3登录注册入口有待提高,融合发展的“拼接性、局部性、单向性”问题依然存在。评估实践的发展金牛3登录注册入口在摆脱单向融合形态的过程中,政府主导核心的地位没有变化,无论是公众金牛3登录注册入口是专业第三方机构,金牛3登录注册网址独立性和客观性金牛3登录注册入口需进一步加强。公众、媒体与第三方机构在政府绩效评估中正在由被动融合向主动融合的地位转变。虽然在一定程度上,公众评价是政府绩效考核重要一环,但不能简单地将公众评价的好与坏等同于政府绩效的好与坏,而是需要理清政府客观绩效与公众主观感受事实两者之间关系的基础上寻找融合切入点,而不能简单地拼接套用。

  政府绩效评估系统是一项非常复杂的技术性工作。随着国家治理体系和治理能力现代化建设的不断推进,借助外部力量推动政府治理体系和治理能力现代化建设已成为地方政府治理的重要途径。地方政府由过去“封闭”的自我建构,转变为协作下的携手共建,借助外部力量,协同谋划开展绩效评估工作。专业第三方组织也逐步由脱离政府管理情景下的理论自主建构,主动嵌入政府管理实践中,在评估实践的理论建构、方法应用、流程再造等方面发挥专业作用。中国政府绩效评估实践已由政府本位与社会本位“双重独奏”下的体系自我建构,向“双重协奏”下的嵌入融合发展,逐步聚焦评估的科学性和应用性,着力解决评估的理论专业要求和实践应用诉求。为有效解决当前及今后一段时期内政府绩效评估实践融合发展中的问题,以及推进绩效评估走出初级阶段和一定程度上的局部拼接性状态,未来政府绩效评估实践发展方向应从“社会本位”和“政府本位”绩效评估的功能、流程、组织以及方法等方面进行深度嵌入与融合。

  (作者单位:中国社会科学院政治学研究所)

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